Deutscher Gewerkschaftsbund

17.12.2021
1920–1952–1972:

Die Betriebs­verfassungen und die verrechtlichten Arbeitsbeziehungen

Dieser Artikel ist erschienen in der mitarbeit 25/2021, der Zeitschrift der Freunde des Museum der Arbeit anlässlich der Ausstellung "Konflikte".

von Knud Andresen

Eine rechtlich abgesicherte Mitbestimmung im Betrieb hat in Deutschland eine lange Tradition und gehört zu den Kennzeichen der Konfliktregulierung in den deutschen Arbeitsbeziehungen. Auch in anderen Ländern gibt es Arbeitsgerichtsprozesse, Betriebsvertretungen der Beschäftigten und vieles mehr. Aber in Deutschland war die historische Entwicklung schon früh darauf gerichtet, die Arbeitsbeziehungen zwischen Beschäftigten und Unternehmer:innen im Betrieb rechtlich verbindlich zu regeln.

Grundlage waren drei Gesetze: Das Betriebsrätegesetz von 1920, das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 und die Novellierung des Betriebsverfassungsgesetz von 1972. Die drei Gesetze legten Mitwirkungsrechte und Interessensvertretungen im Betrieb fest, und zugleich waren sie Ergebnisse von Auseinandersetzungen auch in der Arbeiterbewegung und den Gewerkschaften. Da diese betriebliche Demokratie bis heute die »Konfliktpartnerschaft« in den Arbeitsbeziehungen prägt, sollen die Umstände der Gesetzeseinführungen und ihre Auswirkungen skizziert werden.

Gewerkschaften als Repräsentanten der Beschäftigten durch den Staat anerkannt

Das Betriebsrätegesetz von 1920 war in der Arbeiterbewegung sicherlich das am meisten umstrittene. Die Novemberrevolution 1918 hatte die Spaltung innerhalb der Arbeiterbewegung verschärft. Während die Mehrheitssozialdemokratie und die Gewerkschaften für eine parlamentarische Demokratie eintraten und sich durchsetzten, forderte eine starke Minderheit ein politisches Rätesystem und die Kontrolle der Betriebe.

In die Weimarer Verfassung war die Einrichtung von Räten aufgenommen worden, erweitert noch um Wirtschaftsräte auf regionaler und reichsweiter Ebene. Das Betriebsrätegesetz war die Ausführungsbestimmung dieses Verfassungsartikels. Diese wurde entwickelt anhand der Regelungen des seit 1916 geltenden Hilfsdienstgesetzes, mit dem bereits betriebliche Arbeiterausschüsse gebildet worden waren und die Gewerkschaften als Repräsentanten der Beschäftigten durch den Staat anerkannt wurden.

Seitens der Gewerkschaften gab es Skepsis, ob mit Betriebsräten nicht Parallelorganisationen entstehen könnten

Das Gesetz war ein Kompromiss. Arbeitgeberverbände fürchteten eine Einflussnahme auf wirtschaft­liche Abläufe und wollten daher den Betriebsräten nur eine beratende und kooperierende Funktion zugestehen. Seitens der Gewerkschaften gab es Skepsis, ob mit Betriebsräten nicht Parallelorganisationen entstehen könnten. Betriebsräte mussten nicht in den Gewerkschaften sein, aber Gewerkschaftsvertreter:innen als beratende Stimme zugelassen werden, wenn es von einem Viertel der Belegschaft gefordert wurde.

Die Bestimmungen des Gesetzes zielten auf kooperative Beziehungen zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat, Mitbestimmung bezog sich vor allem auf soziale und personelle Aspekte. Über wirtschaftliche Fragen sollten Arbeitgeber nur gelegentlich informieren. Gewerkschaften und SPD verbanden damit zwar die langfristige Hoffnung, dass die Arbeiter:innen langfristig auf die Übernahme der wirtschaftlichen Führung vorbereitet werden.

Es kam zum Blutbad vor dem Reichtag

Allerdings wurden weitere Gesetze zur Mitbestimmung, so für übergeordnete Wirtschaftsräte oder Mitbestimmung im Aufsichtsrat, zwar diskutiert, aber in der Weimarer Republik nicht mehr erlassen. Entschieden abgelehnt wurde der Gesetzesentwurf von USPD und KPD. Auf ­einer Demonstration gegen die Verabschiedung kam es vor dem Reichstag im Januar 1920 zu einem Blutbad mit mehreren Dutzend Toten, als die Polizei das Feuer eröffnete.

In den Jahren der Weimarer Republik etablierte sich das Betriebsrätegesetz. Die Praxis differierte zwischen industriellen Branchen, abhängig davon, ob die Unternehmensverbände auf die Konfliktregulierungen sich einzulassen bereit waren oder nicht. Seitens der Arbeiterbewegung ebbte die grundsätzliche Kritik bald ab, auch die KPD versuchte über Betriebsräte ihren Einfluss auszubauen. Die ökonomischen Krisen der Weimarer Republik verhinderten jedoch, dass eine dauerhafte Konfliktkooperation erfolgte. Die Nationalsozialisten lehnten den im Betriebsrätegesetz verankerten Grundgedanken der Partizipation ab und hoben das Gesetz 1934 auf.

Die Gewerkschaften hatten in den Betrieben eine wichtige Rolle

Nach dem Ende des Nationalsozialismus begann der Aufbau der betrieblichen Demokratie in unterschied­lichem Tempo. Häufig mussten erst die Betriebe wieder aufgebaut werden, manchmal auch von selbst eingesetzten Betriebsräten. Bald galten in den vier alliierten Besatzungszonen verschiedene Bestimmungen, auch der Aufbau von Gewerkschaften erfolgte in unterschiedlichem Tempo.

In der sowjetischen Zone und der späteren DDR war der Freie Deutsche Gewerkschaftsbund (FDGB) schon im Juni 1945 als Zentralgewerkschaft konzipiert, und 1948 wurden Betriebsräte abgeschafft. Nach sozialistischem Verständnis gehörten die Betriebe dem Volk, daher gäbe es keinen strukturellen Konflikt mehr zwischen Arbeit und Kapital. Die Gewerkschaften hatten in den Betrieben eine wichtige Rolle, vor allem bei sozialen Fragen wie der Urlaubsgestaltung, aber auch bei Diskussionen um die Planerfüllung.

DGB konzentrierte sich auf die Durchsetzung wirtschaftlicher Mitbestimmung

In den drei Westzonen erfolgte der Aufbau von Gewerkschaften und Betriebsdemokratie dezentral. Zum Teil gab es weitreichende Mitbestimmungsmöglichkeiten, so Minderheitsvertretungen für weibliche und jugendliche Beschäftigte. In der Montan-Industrie, (Eisen- und Stahlproduktion und später auch Bergbau) war eine paritätische Mitbestimmung im Aufsichtsrat auch von den West-Alliierten 1947 mit durchgesetzt worden. Die Hoffnungen der Gewerkschaften richteten sich auf eine Ausweitung der Montan-Mitbestimmung auf alle Großindustrien, als in der 1949 gegründeten Bundesrepublik die betriebliche Mitbestimmung bundeseinheitlich geregelt werden sollte.

Der DGB konzentrierte sich auf die Durchsetzung dieser wirtschaftlichen Mitbestimmung und stellte die Regelung von Betriebsräten erstmal zurück. Als aber 1950 die Montanmitbestimmung seitens der konservativen Bundesregierung abgeschafft werden sollte, wurde nach einer Urabstimmung die hohe Streikbereitschaft der Belegschaften deutlich – schließlich wurde im April 1951 ein Gesetz zur Montanmitbestimmung im Bundestag verabschiedet.

Die Neuordnung der Unternehmensmitbestimmung war außer in der Montanindustrie misslungen

Aber die Gewerkschaften gerieten nach diesem Erfolg mit ihren Vorstellungen zur Neuordnung der Wirtschaftsbeziehungen in die Defensive. Das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 wurde von den Parteien der Bundesregierung – CDU/CSU, FDP und Deutsche Partei – ausgehandelt, die Gewerkschaften waren kaum beteiligt. Daher galt die Einführung im Sommer 1952 als Niederlage der Gewerkschaften.

Die Neuordnung der Unternehmensmitbestimmung war außer in der Montanindustrie misslungen, und die Situation von Betriebsräten war dabei untergegangen. Nun galten weitgehend wieder die Regelungen des alten Betriebsrätegesetzes, zudem wurde die Sozialpartnerschaft festgeschrieben. In Aufsichtsräte waren nur ein Drittel Arbeitnehmervertreter:innen zu entsenden. Zwar hatten Betriebsräte etwas mehr Einfluss auf personelle Entscheidungen, aber kaum Gestaltungsmöglichkeiten, sondern überwiegend nur eine Überwachungsfunktion. Gewerkschaften hatten keine rechtlich gesicherte Funktion im Betrieb, und Befürchtungen eines »Betriebsegoismus« der Interessenvertretungen kamen wieder auf.

Arbeitgeber waren bemüht, Gewerkschaften als »betriebsfremde Organisationen« aus Aufsichtsräten herauszuhalten

Es kam zu einer Führungskrise, der DGB-Vorsitzende Christian Fette wurde noch 1952 abgewählt. Gegenüber der Bundesregierung, so der Vorwurf, sei die Gewerkschaftsführung zu vertrauensselig vorgegangen – gewerkschaftliche Ideen einer Neuordnung der Wirtschaft waren gescheitert. Die Arbeitgeber waren vor allem anfangs bemüht, die Gewerkschaften als »betriebsfremde Organisationen« aus den Aufsichtsräten herauszuhalten und die Betriebsräte, ganz überwiegend gewerkschaftlich organisiert, von den Gewerkschaften zu entfremden. Dies gelang jedoch nicht. Mit dem wirtschaftlichen Aufschwung etablierte sich ein »neuer Betriebsstil«, der auch aus neuen Managementkonzepten eines weniger hierarchisch und militärisch geprägten Führungsstils erwuchs, der sich – wenn auch nur sehr langsam – in den 1960er Jahren durchzusetzen begann.

Ende der 1960er Jahre war die Demokratisierung zu einem gesellschaftlich dominierenden Thema geworden, eine Reform der Betriebsverfassung wurde von den Gewerkschaften wieder auf die Agenda gesetzt. Die DGB-Gewerkschaften legten 1967 einen neuen Gesetzesentwurf vor, mit dem sie betriebliche Interessenvertretungen erheblich ausbauen wollten. Ab 1968 wurde die »Aktion Mitbestimmung« mit Veranstaltungen und Kundgebungen gestartet. Die Gewerkschaften trieben so die Reformdebatte voran, die noch unter der Großen Koalition einsetzte und dann unter der neuen sozial-liberalen Koalition unter Willy Brandt ab Herbst 1969 schnell Fahrt aufnahm.

Einflussmöglichkeiten für Betriebsräte waren nun erheblich erweitert

Ende 1971 war das parlamentarische Verfahren abgeschlossen, das neue Betriebsverfassungsgesetz trat im Januar 1972 in Kraft. Die Einflussmöglichkeiten für Betriebsräte waren nun erheblich erweitert. Bei sozialen und personellen Angelegenheiten waren Veto- und Zustimmungsrechte verbessert worden, bei der Personalplanung konnten nun auch eigene Vorschläge eingebracht werden.

Mitbestimmungspflichtig waren auch Aus- und Weiterbildung oder Informations- und Beratungsrechte bei Betriebsänderungen. Auch die Entlohnungsmethoden konnten stärker kontrolliert und gestaltet werden. Die Gewerkschaften erhielten nun ein abgesichertes Zugangsrecht zum Betrieb. Es waren zwar nicht alle ihre Forderungen umgesetzt worden, vor allem in der Frage der Wirtschaftsführung gab es weiterhin nur Informationsrechte.

Aktuell ist wieder ein »Betriebsrätemodernisierungsgesetz« beschlossen worden

Dennoch bedeutete das Gesetz einen Professionalisierungsschub für viele Betriebsräte, die nun über die traditionellen Schutzrechte hinaus mehr Gestaltungsmöglichkeiten erhielten. Im Bereich des Arbeitsschutzes und belastender Arbeitsumgebungen konnten Betriebsräte nun vorbeugende Maßnahmen mit vorantreiben. Hingegen wurde die paritätische Mitbestimmung in Aufsichts­räten weiterhin verhindert. Das Mitbestimmungsgesetz von 1976 schuf zwar formal eine paritätische Besetzung von Kapital- und Arbeitnehmerbank. Aber leitende Angestellten wurden der Arbeitnehmerbank zugerechnet und der Vorsitzende hatte ein doppeltes Stimmrecht. Eine effektive wirtschaftliche Mitbestimmung, seit 1949 ein wesentliches Ziel der Gewerkschaften, war endgültig gescheitert.

Das Betriebsverfassungsgesetz wurde immer wieder geändert, so gab es ab 1986 Jugend- und Auszubildendenvertretungen, da bei der alten Regelung nur Jugendliche bis 18 Jahre wählen durften, aber das Lebensalter von Auszubildenden kontinuierlich anstieg. 2001 wurden Interessensvertretungen in Kleinbetrieben einfacher möglich, aktuell ist wieder ein »Betriebsrätemodernisierungsgesetz« beschlossen worden.

Interessenvertretungen brauchen einen hohen Organisationsgrad

Trotz dieser Überarbeitungen markieren die Gesetze von 1920, 1952 und 1972 die entscheidenden Weichenstellungen für die verrechtlichten Arbeitsbeziehungen in Deutschland. 1920 noch mit scharfen Konflikten in der Arbeiterbewegung, war es nach dem Zweiten Weltkrieg weniger ein innergewerkschaftlicher als ein politischer Konflikt mit der Bundesregierung und das Scheitern einer wirtschaftsdemokratischen Neuordnung der jungen Bundesrepublik. Die Gewerkschaften arrangierten sich mit dem Gesetz, die Neuordnungsvorstellungen traten nach und nach in den Hintergrund.

1972 brachte die Neufassung erheb­liche Kompetenzerweiterungen, die, oft mit arbeitsrechtlichen Auseinandersetzungen, gefestigt und ausgebaut wurden. Zu allen Zeiten aber war zu beobachten, dass betriebliche Konflikte zwar einen gesetzlichen Rahmen hatten, aber dennoch in den Betrieben beständig ausgekämpft und verhandelt werden mussten. Dies gelang und gelingt den Interessenvertretungen nur mit einem hohen Organisationsgrad im Rücken – denn betrieb­liche Interessenvertretung bleibt gemeinsames Handeln der abhängig Beschäftigten.

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